بریده‌ای از کتاب مقدمه ای بر تنظیم گری و اقتصاد ملی: موردکاوی تنظیم گری در بخش انرژی و صنعت گاز ایران اثر محمدامیر ریزوندی
1403/2/16
صفحۀ 260
مسائل بنیادی سطح توسعه و نقش نهادهای پشتیبان بازار نظیر امنیت حقوق مالکیت، کاهش هزینه‌های مبادله و ساختار نهادی، نقش بسیار تعیین‌کننده‌تری نسبت به سطوح خرد و کلان در راستای کارکرد صحیح بازار دارند. شکل گیری چنین بینشی در ساختار ذهنی سیاست گذاران و تصمیم سازان منجر می‌شود تا در فرآیند واگذاری فعالیت‌های اقتصادی از بخش دولتی به بخش غیردولتی در قالب خصوصی‌سازی تمام سازوکارهای پیشینی و پسینی را برای زمینه‌سازی رقابت عادلانه در نظر گیرند و تنها به مقوله‌ی انتقال مالکیت و درآمدزایی توجه نداشته باشند. شناخت ابعاد واگذاری و توجه به تمام مراحل آن بیانگر این است که پدیده خصوصی‌سازی به غایت موضوع پیچیده‌ای است و نمی‌توان نسخه‌ی جهان شمولی برای آن تجویز نمود و برای هر صنعت خاص و حتی هر بنگاه خاص نیازمند تدوین ضوابط خاصی از مرحله پیش تا سال‌ها پس از واگذاری است. در این پژوهش تلاش شده است به یکی از مهم‌ترین مقدمات واگذاری که با عنوان تنظیم‌گری و نهادهای تنظیم‌گر شناخته می‌شود، پرداخته شود. هر چند تنظیم‌گری، مقوله‌ای چند وجهی و دارای ماهیتی میان رشته‌ای از ترکیب علوم اقتصادی حقوق، علوم سیاسی و فنی به شمار می‌آید، در این کتاب بیشتر جنبه اقتصادی آن مورد بررسی قرار گرفته است. از منظر علم اقتصاد، تنظیم‌گری و ایجاد نهادهای تنظیم‌گر به واسطه پدیده شکست بازار امکان ظهور و بروز پیدا می‌کند و در ادامه به نحوه‌ی ورود و نوع مداخله‌ی تنظیم‌گری در انواع بازارها به تفکیک ماهیت رقابت پذیری و رقابت ناپذیری پرداخته می‌شود. پس از تبیین ماهیت، مبانی و ابزارهای تنظیم‌گری، به بررسی این موضوع در بازار انرژی و به ویژه صنعت گاز به عنوان یکی از مصادیق روشن شکست بازار پرداخته شده است. در ایران نیز تنظیم‌گری، با رویکرد سنتی سابقه‌ای طولانی دارد و نهادهایی نظیر بانک مرکزی، بیمه مرکزی و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به عنوان نهادهای تنظیم‌گر شناخته می‌شوند. ادبیات تنظیم‌گری با رویکرد مدرن و توجه به ایجاد نهادهای تنظیم‌گر مستقل به عنوان یکی از عناصر تشکیل‌دهنده و حمایت‌کننده بازار، از اوایل دهه ۱۹۸۰ در دنیا رواج پیدا کرد و این موضوع همزمان با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در سال ۱۳۸۷ وارد عرصه‌ی سیاست‌گذاری کشور شد. فصل نهم قانون مذکور که عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار را به یدک می‌کشد، هر چند هنوز به لحاظ کیفی و کمی فاصله‌های زیادی با قوانین رقابت کشورهای پیشرو دارد، ولی می‌توان با کمی اغماض آن را قانون رقابت ایران نامید. به موجب این قانون شورای رقابت به عنوان نهاد تنظیم‌گر عمومی رقابت شناخته می‌شود و مطابق ماده ۵۹ قانون مذکور این نهاد پیشنهاد دهنده‌ی نهادهای تنظیم‌گر بخشی و تخصصی نیز می‌باشد. البته پس از سال‌ها تا به امروز به رغم تلاش‌های شورای رقابت هنوز نهاد تنظیم‌گر بخشی شکل نگرفته است. تاکنون دوبار موضوع تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی در حوزه انرژی طی سال‌های ۱۳۹۵ به بعد در شورای رقابت مطرح شده و در نهایت راه به جایی نبرده است. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد مواردی از قبیل: ۱_ عدم توجه به روند تدریجی شکل گیری نهاد تنظیم گر در ایران ۲_ نبود مکانیزم مناسبی برای انتقال مسئولیت‌های حوزه تنظیم‌گری از وزارتخانه به این نهادها ۳_ ایجاد نهادهای تنظیم‌گر حوزه انرژی بدون تغییر ماهوی در قوانین اصلی ۴_ عدم توجه به تفاوت‌ها و شباهت‌های بخش انرژی در تدوین اساسنامه نهاد تنظیم‌گر ۵_ عدم تفکیک امور حاکمیتی و تنظیم‌گری از امور تصدی‌گری ۶_ بی‌توجهی نسبت به تنظیم‌گری در فرآیند تجدید ساختار و ۷_ درک متفاوت متولیان امور انرژی در کشور نسبت به مقوله‌ی تنظیم‌گری نیز از جمله مهم‌ترین چالش‌های نظام تنظیم‌گری حوزه انرژی به شمار می‌آیند که سبب شده تاکنون نهاد تنظیم‌گر بخشی در ایران به ویژه در حوزه انرژی شکل نگیرد. برای رفع این معضل در گام اول به جای تأسیس نهادهای تنظیم‌گر مستقل بخشی، ایجاد نهاد تنظیم‌گر مشاوره‌ای برای کشورهای در حال توسعه و به طور کلی برای کشورهایی که در ابتدای مسیر ایجاد نهادهای تنظیم‌گر مستقل هستند و وزارتخانه‌ها تمایلی به واگذاری وظایف و اختیارات تنظیم‌گری خود به این نهادها ندارند، پیشنهاد شد. عنوان "مشاوره" به این معناست که تمام وظایف و اختیارات تنظیم‌گری در حیطه‌ی وزیر و وزارتخانه‌ی ذیربط است و متقابلا تمام مسئولیت‌های ناشی از تصمیمات اتخاذ شده در امور تنظیم‌گری نیز بر عهده‌ی شخص وزیر خواهد بود و نهاد تنظیم‌گر در اینجا فقط نقش یک شورای مشورتی ولی در عین حال مستقل را ایفا می‌کند. به نظر می‌رسد با شکل‌گیری چنین رویه‌ای به تدریج در گام‌های بعدی، زمینه‌ی ایجاد نهادهای تنظیم‌گر مستقل فراهم خواهد شد.
مسائل بنیادی سطح توسعه و نقش نهادهای پشتیبان بازار نظیر امنیت حقوق مالکیت، کاهش هزینه‌های مبادله و ساختار نهادی، نقش بسیار تعیین‌کننده‌تری نسبت به سطوح خرد و کلان در راستای کارکرد صحیح بازار دارند. شکل گیری چنین بینشی در ساختار ذهنی سیاست گذاران و تصمیم سازان منجر می‌شود تا در فرآیند واگذاری فعالیت‌های اقتصادی از بخش دولتی به بخش غیردولتی در قالب خصوصی‌سازی تمام سازوکارهای پیشینی و پسینی را برای زمینه‌سازی رقابت عادلانه در نظر گیرند و تنها به مقوله‌ی انتقال مالکیت و درآمدزایی توجه نداشته باشند. شناخت ابعاد واگذاری و توجه به تمام مراحل آن بیانگر این است که پدیده خصوصی‌سازی به غایت موضوع پیچیده‌ای است و نمی‌توان نسخه‌ی جهان شمولی برای آن تجویز نمود و برای هر صنعت خاص و حتی هر بنگاه خاص نیازمند تدوین ضوابط خاصی از مرحله پیش تا سال‌ها پس از واگذاری است. در این پژوهش تلاش شده است به یکی از مهم‌ترین مقدمات واگذاری که با عنوان تنظیم‌گری و نهادهای تنظیم‌گر شناخته می‌شود، پرداخته شود. هر چند تنظیم‌گری، مقوله‌ای چند وجهی و دارای ماهیتی میان رشته‌ای از ترکیب علوم اقتصادی حقوق، علوم سیاسی و فنی به شمار می‌آید، در این کتاب بیشتر جنبه اقتصادی آن مورد بررسی قرار گرفته است. از منظر علم اقتصاد، تنظیم‌گری و ایجاد نهادهای تنظیم‌گر به واسطه پدیده شکست بازار امکان ظهور و بروز پیدا می‌کند و در ادامه به نحوه‌ی ورود و نوع مداخله‌ی تنظیم‌گری در انواع بازارها به تفکیک ماهیت رقابت پذیری و رقابت ناپذیری پرداخته می‌شود. پس از تبیین ماهیت، مبانی و ابزارهای تنظیم‌گری، به بررسی این موضوع در بازار انرژی و به ویژه صنعت گاز به عنوان یکی از مصادیق روشن شکست بازار پرداخته شده است. در ایران نیز تنظیم‌گری، با رویکرد سنتی سابقه‌ای طولانی دارد و نهادهایی نظیر بانک مرکزی، بیمه مرکزی و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به عنوان نهادهای تنظیم‌گر شناخته می‌شوند. ادبیات تنظیم‌گری با رویکرد مدرن و توجه به ایجاد نهادهای تنظیم‌گر مستقل به عنوان یکی از عناصر تشکیل‌دهنده و حمایت‌کننده بازار، از اوایل دهه ۱۹۸۰ در دنیا رواج پیدا کرد و این موضوع همزمان با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در سال ۱۳۸۷ وارد عرصه‌ی سیاست‌گذاری کشور شد. فصل نهم قانون مذکور که عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار را به یدک می‌کشد، هر چند هنوز به لحاظ کیفی و کمی فاصله‌های زیادی با قوانین رقابت کشورهای پیشرو دارد، ولی می‌توان با کمی اغماض آن را قانون رقابت ایران نامید. به موجب این قانون شورای رقابت به عنوان نهاد تنظیم‌گر عمومی رقابت شناخته می‌شود و مطابق ماده ۵۹ قانون مذکور این نهاد پیشنهاد دهنده‌ی نهادهای تنظیم‌گر بخشی و تخصصی نیز می‌باشد. البته پس از سال‌ها تا به امروز به رغم تلاش‌های شورای رقابت هنوز نهاد تنظیم‌گر بخشی شکل نگرفته است. تاکنون دوبار موضوع تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی در حوزه انرژی طی سال‌های ۱۳۹۵ به بعد در شورای رقابت مطرح شده و در نهایت راه به جایی نبرده است. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد مواردی از قبیل: ۱_ عدم توجه به روند تدریجی شکل گیری نهاد تنظیم گر در ایران ۲_ نبود مکانیزم مناسبی برای انتقال مسئولیت‌های حوزه تنظیم‌گری از وزارتخانه به این نهادها ۳_ ایجاد نهادهای تنظیم‌گر حوزه انرژی بدون تغییر ماهوی در قوانین اصلی ۴_ عدم توجه به تفاوت‌ها و شباهت‌های بخش انرژی در تدوین اساسنامه نهاد تنظیم‌گر ۵_ عدم تفکیک امور حاکمیتی و تنظیم‌گری از امور تصدی‌گری ۶_ بی‌توجهی نسبت به تنظیم‌گری در فرآیند تجدید ساختار و ۷_ درک متفاوت متولیان امور انرژی در کشور نسبت به مقوله‌ی تنظیم‌گری نیز از جمله مهم‌ترین چالش‌های نظام تنظیم‌گری حوزه انرژی به شمار می‌آیند که سبب شده تاکنون نهاد تنظیم‌گر بخشی در ایران به ویژه در حوزه انرژی شکل نگیرد. برای رفع این معضل در گام اول به جای تأسیس نهادهای تنظیم‌گر مستقل بخشی، ایجاد نهاد تنظیم‌گر مشاوره‌ای برای کشورهای در حال توسعه و به طور کلی برای کشورهایی که در ابتدای مسیر ایجاد نهادهای تنظیم‌گر مستقل هستند و وزارتخانه‌ها تمایلی به واگذاری وظایف و اختیارات تنظیم‌گری خود به این نهادها ندارند، پیشنهاد شد. عنوان "مشاوره" به این معناست که تمام وظایف و اختیارات تنظیم‌گری در حیطه‌ی وزیر و وزارتخانه‌ی ذیربط است و متقابلا تمام مسئولیت‌های ناشی از تصمیمات اتخاذ شده در امور تنظیم‌گری نیز بر عهده‌ی شخص وزیر خواهد بود و نهاد تنظیم‌گر در اینجا فقط نقش یک شورای مشورتی ولی در عین حال مستقل را ایفا می‌کند. به نظر می‌رسد با شکل‌گیری چنین رویه‌ای به تدریج در گام‌های بعدی، زمینه‌ی ایجاد نهادهای تنظیم‌گر مستقل فراهم خواهد شد.
نظرات
تاکنون نظری ثبت نشده است.